编者按：
中国香港特别行政区（以下简称“香港”）医疗保障制度和商业健康保险对中国内地具有重要借鉴意义。9月21日，我们以专题形式详细剖析了香港的医疗保障制度（链接：香港如何给居民提供医疗保障），本期继续探讨其医疗制度改革进程，以及商业健康保险的发展。
□冯鹏程
多年来，香港双轨医疗制度一直行之有效。特区政府的政策是维持并加强这个双轨医疗制度。然而，与其他发达地区一样，香港的医疗系统也面对不少重大挑战，特别是公立医疗系统不存在“看病贵”问题，却存在“看病难”问题。
推行医疗改革的必要性
一是老龄化日益严重，医疗服务需求不断增加。香港2014年施政纲领预计，香港65岁及以上的老人数将由2012年的102万人（占人口的14%），大幅上升至2041年的256万人（占人口的30%）。未来20-30年间，香港的老年人生活较富裕，教育程度较高，对医疗服务有较高的期望。2008年，香港劳动力人口与老年人的比例是6：1，香港特区政府预计，10年后比例将变成5：1，20年后将3：1。如果政府继续依靠一般税收出资公共医疗服务，居民的税收压力将相当大。
二是随着社会日益富裕，与生活模式相关的慢性疾病更为常见。香港所有死亡人数中，约有2/3是死于慢性疾病，例如高血压、心脏病、糖尿病以及慢性呼吸系统疾病。
三是医疗科技进步，在延长寿命和改善生活的同时，使医疗成本在数十年间急剧上涨。香港特区政府预计，到2033年公共医疗开支会比2008年时增加4倍，但GDP增长不足两倍，人均医疗开支增长高于人均生产总值增长。
香港医疗制度改革
香港的医疗制度始于英国殖民时期，1974年，香港医疗体系的基调形成。《香港医疗卫生服务的进一步发展》白皮书问世，修订后的医疗政策目标是：保障及促进整体的公众健康，以及确保向香港市民提供医疗及个人健康设施，特别是那些须依赖资助医疗服务的广大市民。
1990 年，香港特区政府发布《人人健康展望未来：基层健康服务工作小组报告》，重申政府医疗卫生政策，即“不应有人因缺乏金钱而不能获得适当的医疗治理”。
1997年香港回归后，特区政府委托美国哈佛大学专家小组对香港的医疗卫生制度进行分析。专家小组于1999年4月完成了《香港医护改革，为何要改？为谁而改？》的咨询报告。报告认为，香港医疗保障制度必须改革，改革的指导原则是通过一个政府与市民分担责任的制度，五个具体目标为：维持及增进平等；改善医疗质量，提高效益；控制政府的医疗支出，使政府的资源分配更切合社会需要，提高医疗财政的稳定性，并适应社会变迁；满足未来市民的需要；以及避免医疗总开支不合理上涨。报告同时提出了香港医疗保障制度改革的五大方案。
2000年，香港特区政府发布《你我齐参与，健康伴我行》的咨询文件，提出了医疗改革的方向和改善制度建议。文件根据香港医疗服务架构三个主要环节（即医护服务、质量保证和医护服务的经费来源）提出建议。在医护服务方面，特区政府会致力改善公立和私立医疗机构在基层护理及医院服务的相互联系。在质量保证方面，设立一个医疗质量保证机制，以确保医护服务能够维持高水准，并从教育与培训、系统支援、规管等多方面达成这一目标。对于医护服务的经费问题，政府将从减低成本提高生产力和改革现有公立医护服务收费两方面着手。
2005年，香港特区政府发布了《创设健康未来》讨论文件，就医疗系统的各方面提出多项建议，包括基层医疗服务、医院服务、第三层和专科医疗服务、长者服务、长期护理和康复护理服务、公立与私立医疗系统的融合，以及基建支持。
2008年3月，以《创设健康未来》文件为基础，经多方咨询和研究，香港政府发布了《掌握健康，掌握人生》的医疗改革咨询文件，提出了医疗系统持续发展的3项建议：一是服务改革。改变目前以医院护理为主的服务模式，更着重基层医疗服务，特别是预防性护理，藉以改善整体市民的健康，以及减少对住院服务的需要。医疗服务改革具体有4项（加强基层医疗服务，推动公私立医疗合作，发展电子病历互通记录，强化公共医疗安全网）。二是市场改革。改变医院护理主要由公立医院提供的结构，为市民提供更多选择，提升公私立医疗系统的整体效率。三是融资改革。改变医疗融资安排，在现有融资来源以外引入辅助融资，以提升医疗系统的持续发展能力，并配合服务改革及市场改革。针对融资改革，香港政府提出了6项辅助融资方案（包括社会医疗保险、用者自付费用、医疗储蓄账户、自愿商业医疗保险、强制商业医疗保险、个人健康保险储蓄）。香港社会对推行医疗服务改革有广泛共识，但对于辅助融资方案争议较大，认为更多强调个人责任，并没有被市民接受。
2010年，香港特区政府发布《医保计划，由我抉择：医疗改革第二阶段咨询文件》，方案以提升医疗服务效率、创造和促进良性竞争环境、遏制成本增加和医疗通胀，以及鼓励市民为将来的医疗进行储蓄作为改革的四大目标，并提出引入辅助性的自愿医保计划、加强对私人医疗市场的监管、加强基层医疗服务建设等举措。新的改革方案更注重强调医疗保障是政府和市民的共同责任，承诺在新的融资方案下，政府投入不会减少，还将继续维持公立医疗卫生系统作为全民的基本医疗保障，以防止市民认为政府推卸责任。第二阶段咨询的结果显示，社会普遍支持政府的医疗改革方向，即以强化公立医疗机构为核心，辅以具有竞争力及健康发展的私立医疗机构。很多市民认为自愿医保计划为促进医疗系统的长远可持续发展迈出正确一步，并支持推行自愿医保计划，为市民提供物有所值的选择。
2014年，针对市民在早前的公众咨询中提及对现有商业医疗保险市场的关注（包括可能拒绝承保、承保范围不包括投保前已有病症、不保证续保、缺乏明确的支出预算，或因欠缺标准的保单条款及条件而引致保险索偿争议）。这些不足使保险客户不愿通过商业医疗保险使用私立医疗服务（购买商业医疗保险客户中约54%使用公立医院），而重投公立医疗系统。香港特区政府发布《自愿医保计划》咨询文件，文件提出保险公司在销售个人住院医疗保险时，必须符合由政府要求的12条标准计划的“最低要求”：一是保证续保且无须重新核保；二是不设终身医疗保险保额；三是承保投保前既往症，但设有标准等候期；四是自愿医保计划推行首年内所有年龄人士，和推行第二年起40岁或以下人士，最高费率为标准保费3倍；五是客户在转换保单前一段时间（例如三年）内没有提出任何医疗索赔，新转换的保险公司不得对其重新核保；六是承保范围必须包括住院及或以订明的非住院程序治疗的病症；七是承保范围必须包括订明的先进诊断成像检测（客户须自付30%以控制道德风险），以及设有赔偿上限的非手术癌症治疗；八是保障限额须达至订定的水平，包括住宿和膳食、主诊医生巡房、外科医生和麻醉科医生费用、手术室费用及杂项开支等；九是客户对标准计划无须自付分担费用（免赔额或共同保险），但订明的先进诊断成像检测的30%共同保险除外；客户分担费用每年上限3万元；十是通过以下措施为客户提供明确的支出预算。服务预算同意书须在治疗前通过书面报价告知客户预算的费用及预计的保险赔偿；至少有一项程序/检测设有“免个人医疗负担套餐/定额套餐”安排。十一是标准保单条款及条件（包括定义、诠释及措辞，以及有关保证续保、承保投保前已有病症和标准等候期等保单条文）。保险公司必须采用同一套保单条款及条件，以帮助消费者清楚了解有关条款；十二是通过方便使用的公共平台（例如承保机构和拟设立的自愿医保计划规管机构的网站），提供按年龄分级且具透明度的保费资料。
此外，由于一些雇主保险预算有限，只为员工提供有限的商业医疗保障。因此团体住院保险无须符合“最低要求”。为了向雇员提供更佳保障，《自愿医保计划》建议团体住院保险应采取下述安排：一是转换选项：规定保险公司向雇主提供团体住院保险产品时，须向雇主提供“转换选项”，即受该团体保单保障的雇员（受雇满一年），可在离职时使用“转换选项”，在无须接受重新核保的情况下，以同一核保级别转移至个人“标准计划”。二是自愿补充计划：保险公司可以团体保单的形式，向受团体住院保险保障、并有意自行付费的企业员工，提供自愿补充计划。团体保单在自愿补充计划增补后，应能提供与个人“标准计划”相似的保障水平。
自愿医保计划实际上是香港政府希望通过医疗融资改革，鼓励市民自己为自己的医疗负责。在香港食物与卫生局2016年的工作计划中提出要推行自愿医保计划的筹备工作。