□段汯妮 陈国庆
保险业是一种集金融性与风险性于一体的特殊行业，基于这一特性，对于保险市场的监督与管理显得尤为重要。随着保险业的发展，许多国家都建立了严格的保险立法和管理办法，对保险业进行市场监督和管理。我国保险法制建设已历经百年沧桑，波澜壮阔的民族保险业在艰难中发轫，成长，在屈辱中奋起，在斗争中成长。从民族保险业产生的清末、北洋政府开始，到民族保险业较大发展的国民政府，“都曾注意到必须制定与中国民族保险业发展相适应的保险法，加强其对保险业的管理与监督，把民族保险业置于法制管理之下”。回望历史，珍惜现在，镜鉴未来。
《保险业章程草案》
1805年英商在广州设立第一家谏当保安行，标志着中国近代保险业的发端。1865年5月25日，上海义和公司保险行的创设，是我国第一家自办的保险机构，打破了外商公司独占中国保险市场的局面，为以后民族保险业的兴起开辟了先河。
1907年清政府令由溥伦、孙家鼎等筹设资政院，审核制定法律事宜。中国近代保险史上的第一部保险法规是光绪三十三年（1907年）拟具的《保险业章程草案》。
《保险业章程草案》共有7章105条。第一章“总则”第一条给保险下了定义：“凡筹集资本，设立公司或公会，分保物产损失及生命危险而担负其赔偿者，是为保险事业”。第七章“附则”指出“本章施以奉旨允行之日为施行日期”，并强调“凡应遵守本章程之保险公司及公会，其所定各项章程及凭单等类，须用中国文字，如有翻译附载东西各国文字者，仍以中国文字为准”，这一条反映了保护民族权益和中国民族保业强烈的民族自立意识。
《保险业章程草案》上报清廷后，遂被束之高阁，并未批准付诸实施。
《海船法草案》
1908年5月，清政府修订法律馆派遣提调董康赴日本聘请法学博士志田钾太郎为“北京法律学堂教习”兼法律馆调查员，协助起草商法等有关法律条文。
志田钾太郎受聘来中国之后，宣统元年（1909年）完成了《海船法草案》。此草案大体上采取了日本法，并兼采德国法，内容详密。共有6编263条。第一编为总则，包括“法则”、“通则”两章。第二编为海船关系人，分“所有者”、“海员”两章。第三编为海船契约，分“运送物品契约”、“运送旅客契约”和“保险契约”三章。第四编为海损，包括“共同海损”与“海船的冲突”两章。第五编为海难之救助。第六编为海船债权的担保。这部《海船法草案》从第三编开始都是直接或间接与保险有关的法律条文。
这部《海船法草案》并未颁行，因而没有法律上的效力。但在中华民国建立后的北洋政府时期颁行的《海船法案》和《海商法》，都是以该法案为基础的。
夭折的《商律草案》
1909年，修订法律馆在志田钾太郎的参与下，完成了有关商律的草案初稿，亦称“志田草案”。其中包括《大清商律草案》、《公司法草案》、《票据法草案》、《海船法草案》等。1911年，《大清商律草案》交由各大商会讨论。大都认为这部《大清商律草案》是仿照日本法规，与中国国情不尽符合，并又参照各国有关立法，结合中国实际市场情况和习俗，编成《商法调查案》，上报农工商部。经修改后，易名为《商律草案》，并上报资政院核审。
《商律草案》第一编为总则，共分6章84条。第二编为“商行为”，共8章339条。其中第7章为损害保险营业，
第8章为生命保险营业。
1911年的《商律草案》经上奏清廷后，下交资政院核议。尚未及审核颁行，辛亥革命已宣告了清王朝的终结。
综观清末时期草拟的《保险业章程草案》、《海船法草案》和《商律草案》，对于保险法规以及涉及的商法、海法两大法系都进行了制定法规的探索，而且内容比较周全。可见当时清政府在开放门户时，对保险法规的制订给予了一定的重视。这些保险法规虽未颁行实施，但对民族保险业的兴起、发展起了一定促进作用，并对民国成立后的北洋政府时期的保险法规的制订，起了借鉴和依据作用。
民国早期的保险立法
1912年中华民国成立后，北洋政府法律馆，曾聘请法国顾问爱斯嘉拉（译音）拟订了《保险契约法草案》共4章109条。
1917年北洋政府农商部拟订了《保险业法案》，第二年法制局作了修改，力主严加监督。该法案曾在1918年12月10日《银行周报》刊载，共有42条，其中规定人寿保险公司除将1/3收入作为保证金交农商部存储外，还规定负监督之责的官署，须派员列席保险公司股东和董事会议，以加强对保险业的监督管理。后因北洋政府的解体，这个法案迄未公布。
1927年国民政府在南京成立后，即着令有关部门草拟保险法。1928年9月国民政府金融管理局制订了《保险条例》（草案），共9章29条。
1929年12月24日，国民政府立法院第68次会议通过了《保险法》。同年由政府明令公布，内分总则、损害保险、人身保险3章计82条。“该法取范法国，故法系的成分居多。而在我国，既无固有之法系可资因袭，且事属草创，诸多未备。故我国保险界众认英国法例较为完善。但究竟孰优孰劣，要保险学者与专家参酌损益，以期能适合我国之现状。”由于多种原因亦未能施行。
在中国民族保险业不断发展的情况下，对保险法规的需要日益迫切。而1929年所公布的保险法，众议纷纭，实有重行修改的必要。1935年又由立法院商法委员会，根据已公布的保险法，另行起草，至1936年春起草完毕。由该会召开第四届第十四次会议进行讨论，并函实业部、上海市保险业同业公会拟具意见，再行讨论。嗣后，又根据实业部和上海市保险业同业公会的意见，召开了十余次会议，逐条进行讨论，反复修改。于1936年10月8日，始经商法委员会第四届第二十一次会议讨论结束，并于1936年10月8日，始经商法委员会第四届第二十一次会议讨论结束，并于1936年10月17日呈报院会，保险业法修改条文亦同时上报。为便利施行起见，同时又通过保险业法施行草案一并呈报院会。经立法院第四届第八十次会议讨论，辩论激烈，讨论结果除保险法第67条再交商法委员会和民法委员会审查外，其余条款均二读修正通过。
1936年11月18日，民法、商法两委员会召开第四届第四次会议进行讨论。决议将第67条删除，于次日呈报院会。同月27立法院第四届第八十一次会议，讨论保险法等三案，均无异议通过。
1937年1月11日国民政府同时公布了修正后的《保险法》、《保险业法》和《保险业法施行法》。
修正后公布的《保险法》第一章为总则，第二章为损失保险，第三章为人身保险，第四章为附则，凡98条。《保险业法》曾于1933年4月，由立法院商法委员会，函聘王效文起草，并请上海市保险业同业公会推举代表出席审查。1937年经修正公布，分总则、保证金、保险公司、相互合作社、会计、罚款及附则七章，共80条。《保险业法施行法》共19条。
《简易人寿保险法》是国民政府1935年5月10日公布的，共有38条，规定由邮政储金汇业局兼办。第1条规定:简易人寿保险为国营事业，属交通部主管，其他保险业不得经营。第4条规定:简易人寿保险分终身保险和定期保险两种。
《简易人寿保险章程》是邮政储金汇业局保险处根据《简易人寿保险法》拟定的，由交通部呈经行政院修正后，于1935年9月12日以院令公布。内分总则，契约之成立，保险费之缴纳，保险金额之给付，契约之变更，保险契约的效力之终止、停止、回复及其解除借款，团体契约和附则，共9章71条。
上述几种保险法规公布以后，由于其中有些条款涉及在中国境内设立的外国保险公司的利益，因而受到外国保险公司的反对。不久发生“七七事变”，抗日战争爆发，国民政府迁都重庆，上述法规除《简易人寿保险法》和《简易人险寿保险章程》外，均未能付诸实施。
民国政府对保险业税收管理
1928年9月，国民政府财政部金融监理局制订《保险条例》草案，共有9章39条，内分总则、设立及营业、投资之准备、凭单及赔款、职员、监督、纳税、罚款及附则。同年12月20日，国民党中央政治会议广州政治分会也颁布了《广东省整理保险事业暂行条例》，共5章47条。该两条例中均载有保险业纳税的条款，这是政府当局明文规定向保险业征收税的开端。
1930年，国民政府江苏省印花税局与各国领事及公共租界工部局协商，在上海租界开始实行印花税条例，并设立上海特区印花税办事处，下设保险印花税办事处，专办有关保险方面的税收事宜。
1931年国民政府财政部在修正营业税条例时，“曾有征收保险业营业税之议，其中规定：保险业按资本额征收业税20%，将呈由中央政治会议及各部院核准施行。经上海市险业同业公会具呈中央党部及各部院，据理力争，最后乃将原修正为按照保费征收2‰，但迄未实行。现在政府所收者只有印税一种。”
1934年12月8日，国民政府公布《印花税法》并于翌年9月1日施行。旋即于1936年2月10日，修正公布《印花税法》的第7条、第13条、第16条条文税率表。
1937年7月，日本帝国主义发动了“七七”事变，国民政府为应付抗战需要，采取非常措施，制订了《非常时期征收印花税暂行办法》，于同年10月1日公布施行。
国民政府迁都重庆后的保险管理
抗日战争期间，国民政府迁都重庆以后，重新制订了一些单行法规和办法。在1941年以前公布施行的，有《国民寿险章程》、《公务人员团体寿险简章》、《战时兵险法》及《健康保险草案》等。1942年又公布了修正后的《简易人寿保险法》。比较系统的保险法令规章，还是从1943年起，
由政府陆续颁布的《战时保险业管理办法》及其施行细则，火险、水险、人寿保险单基本条款和《保险代理人经纪人公证人登记领证办法》等几种。
《战时保险业管理办法》1943年12月25日由国民政府行政院公布施行。该办法共25条，从一开始就明确了保险的专业性质。规定保险业“不得兼营其他事业”，“非保险业不得兼营保险或类似保险之业务”。
国民政府财政部为了具体执行以上管理办法，曾于1944年5月8日公布了《战时保险业管理办法施行细则》，共15条，主要是对“管理办法”中的有关内容加以具体化。按照《战时保险业管理办法施行细则》第14条“保险业之代理人经纪人及公证人，非向财政部登记领有执业证书，不得执行业务”的规定，于1944年6月24日颁布《保险业代理人经纪人公证人登记领证办法》。
抗战胜利后的保险业管理
抗日战争胜利后，国民党政府政治经济重心东移。金融市场重心由大后方转回上海，上海又恢复成为全国保险业的中心。
时局转折之际，全国金融系统面临不少亟待完成的任务。当时接收清理敌伪金融机构的工作正在加紧进行，收复区保险机构的复业问题急需解决。国民党政府财政部为此于1945年9月28日公布《收复区商营保险公司复员办法》，规定不同类型的保险机构复业办法和一些主要手续。财政部驻各区财政金融特派员办公处于1945年10月分别发布公告，通告同年10月23日财政部电示，饬令敌伪政府核准设立的保险公司一律停业清理。同盟国及中立国保险公司在抗日战争时期停止营业者，均依照收复区商营金融机关清理办法规定，由财政金融特派员先行接收，经查明主权发还后自行清理。
纵观清朝、北洋政府以及国民政府，尽管都曾注意到，必须制订与中国民族保险业发展相适应的保险法，加强其对保险业的管理与监督，将民族保险事业置于法制管理之下。同时，为了维护国家民族的权益，冲破帝国主义列强不平等条约的约束，在保险立法的某些条款中，限制外国保险公司在中国领土上的经营范围和特权。尽管做了诸多的努力，但在半封建半殖民地的旧中国，执政当局对帝国主义的依赖性和它本身的软弱性，就决定了有关限制外商权益的立法，必然会遭到它们的干扰、反对和破坏，而难以获得实施。历史的经验告诉人们：争取民族独立，不受列强欺侮，才能实现经济腾飞，实现中华民族的伟大复兴！
新中国的保险立法
随着新中国成立，原有的私营保险公司纷纷复业，而各地所拟管理办法却宽严悬殊，差别很大。祖国大陆的全部解放和人民保险事业的发展，迫切要求制定统一的保险法规加强管理工作。
1949年10月25日，中国人民银行总行组织成立了“法规编审委员会”，开始对有关金融法令章则的研究和审查工作。委员会内分7个小组其中保险章则小组由新成立的中国人民保险公司组织，总行研究处派人参加，工作重点是草拟新的保险法和保险业法，要求年底完成。考虑我国设立保险学系的唯一大学是国立上海商学院，国内私营保险公司又多集中在上海，为了广泛征求各方面专家宝贵意见，中国人民保险公司总公司于1949年11月3日发出训令，要求华东区公司就地组织法规研究委员会，邀请有关保险业方面民主人士及保险专家参加，拟就出法规草案后报总公司参考。
华东区公司按总公司指示于1949年11月26日召开保险法规研究会，会上产生了保险法和保险业法两研究小组，由与会的人任选一组参加，参加保险法小组的计有魏文达等15人。保险法小组推定陆自诚、王效文、龚汇百、刘焕文、叶志修5人负责起草，其间孙广志、魏文达分别草拟改造了火灾保险部分和海上保险部分的初稿，经过数次讨论修改，最后由王效文统稿定稿。
新的保险法草拟以旧保险法为蓝本，剔除了其中不合理部分，对外国的保险法规根据我国实际情况，合理吸收，但不照搬抄袭。其中参照了不少苏联的保险法。可是，由于法制观念淡薄的原因，这项工作不久就被搁置起来，没有继续进行下去。
参加保险业法小组的计有施哲明、王伯衡、陶听轩等16人，该小组推定关可贵、潘华典、金瑞麒、毛啸岑、王伯衡、施哲明等6人负责起草。起草小组成立后，即公推关可贵执笔，经多次讨论修改，并把保险业管理法的字样改为保险业管理条例，于1950年2月10日提交研究会全体审查通过后上报。这个条例草案对人保总公司和中国人民银行总行有重要参考作用。1950年3月29日，中国人民银行总行下发“私营保险业暂行管理办法草案”和“保险代理处保险经纪人及保险公证人暂行管理办法草案”，指示各地掌握参考并结合当地情况组织研究，将意见于5月底前上报。由于私营保险业合并改组进行得比较快，保险经纪人、公证人业务逐渐减少，这两个管理办法因客观形势的变化没有对外正式公布。
1979年，国务院决定全面恢复办理国内保险业务，大力发展涉外保险业务以后，保险立法工作被提到议事日程。1981年12月13日，我国颁布了《中华人民共和国经济合同法》。1983年9月1日国务院颁布了《中华人民共和国财产保险合同条例》，而这个条例是《中华人民共和国经济合同法》中有关财产保险合同原则规定的实施细则，是新中国成立以后第一部财产保险合同方面的规范性法律文件。
1985年3月3日,国务院又颁布了《保险企业管理暂行条例》，是新中国成立后第一部保险业法方面的规范性法律文件。
1995年6月30日,第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《中华人民共和国保险法》，这是新中国成立以来我国的第一部保险基本法。 其后，又进行了几次修订。
为导正保险之经营，健全保险业之发展，是保险立法的目的和动力。中国保险立法经历百年沧桑，“路虽远行则将至，事虽难做则必成。”
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