【加快建立个人养老金制度】账户制模式下的路径探讨

编者按：

十四五规划和2035年远景目标纲要提出，发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险。这意味着，我国的养老保险体系将更加均衡完善。关于个人养老金制度，人社部有关负责人表示，总的考虑是以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持、资金市场化投资运营。个人养老金制度以账户制为基础是制度顶层设计的重要突破。第三支柱发展较为成熟的美国、英国等均有专门的第三支柱养老账户。

□胡伟益 王尘

必要性和可行性

必要性

我国养老金制度采用“三支柱”体系，第一支柱为基本养老金，包括城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险；第二支柱为由企事业单位发起、由商业机构运作的年金基金，包括企业年金和职业年金；第三支柱为居民个人自愿购买的、由商业机构提供的个人养老金。长期以来，我国养老金体系存在总体供给不足、供给结构失衡的问题。在人口老龄化加剧的背景下，个人养老金的发展有利于解决养老保障整体不足问题，促进“三支柱”体系的均衡发展，同时也有利于进一步为实体经济和资本市场发展提供长期资金来源。

我国面临着人口老龄化加剧的环境，养老保障需求将持续提升。2000年我国65岁以上老龄人口占比达到7%，正式步入老龄化社会，此后65岁以上老龄人口占比不断增加。截至2019年末，65岁以上人口数达1.76亿人，占总人口比例为12.6%。根据联合国最新预测数据，中性假设下，我国65岁以上老年人口占比在2030年和2050年分别将到达16.9%和26.1%（见图1、2）。

第一支柱基本养老保险保障程度有所不足。基本养老保险覆盖面宽，2019年末参保人数为已达到9.67亿人，累计结余62,873亿元。虽然累计结余仍在增长，但收入增速开始逐渐低于支出增速，远期面临巨大的支付压力，保障程度有所不足。据中国社科院发布的《中国养老金精算报告2019-2050》，在保留现在财政补贴机制情况下，到2028年基本养老金当期收支出现缺口，随着时间推移缺口逐渐放大，到2035年累计结余将耗尽。此外，基本养老金的替代率在逐步下降，目前全国平均已不到50%（见图3）。

第二支柱年金基金覆盖范围有限。年金基金包括企业年金和职业年金，其中企业年金制度于2004年正式建立，截至2020年9月，累计结余已超过2万亿元，但覆盖范围有限，建立企业年金的企业数仅10.2万户，参与的职工2670万人，大多数企业还未建立企业年金。职业年金针对机关事业单位， 2016年后开始发展，截至2019年5月末，累积结余规模约6100亿元，据估算，截至2020年三季度末，参加职业年金共计约4000万人，累积结余规模约1万亿元。

第三支柱尚在起步阶段，增长潜力大。前期开展试点的个税递延商业养老保险于2018年5月开展试点，受制于参与过程复杂、税收优惠力度不足等因素, 税延养老保险试点进展相对缓慢，截至2020年4月，累计保费收入约3亿元，累计参保人数4.76万人。首只养老目标基金在2018年9月成立，截至2020年末，有128只养老目标基金，合计规模702亿元。

至2019年底，我国基本养老金、年金基金和个人养老金累积储备金额约8.5万亿元，相当于当年GDP的8.6%，大幅低于发达国家养老金资产占GDP比重。至2019年末，美国养老基金持有资产32.2万亿美元，占GDP比重150.3%；日本养老金规模308.7万亿日元，占GDP比重55.0%。

可行性

从个人养老功能需求及养老储蓄配置角度来看，第三支柱个人养老金市场存在长足的增长潜力和发展空间。与发达国家相比，我国第三支柱在居民总资产中占比很低，个人养老金迟迟未能从家庭财富中独立出来成为三支柱养老保障体系重要部分。根据央行统计数据，截至2020年末，我国居民存款总额为93.44万亿元（占当年GDP比重高达91.97%），其中有大量储蓄实质上以养老为目的，却未能以合适的养老金融产品形式更专门、更有效地承担起养老功能。如市场能提供丰富多元的产品、服务供给，有望激发第三支柱的发展活力。

从经济社会发展阶段和财富基础来看，我国居民财富增长为第三支柱个人养老金发展提供坚实基础。我国人均GDP在2019年已突破1万美元，表明经济发展的质量在稳步提升，人民生活持续改善，初步具备加快发展个人养老金的经济条件。我国恩格尔系数近年来逐渐降低，2020年城镇居民和农村居民家庭恩格尔系数分别为29.2%和32.7%，居民工资水平跨越生存工资阶段，意味着居民对于生活质量的要求逐渐提升。个人养老金的目前针对对象主要是中等收入群体，而我国已经形成了世界上人口最多的中等收入群体，有利于个人养老金的发展。

从国家养老体系建设及资本市场发展战略来看，发展第三支柱个人养老金能够弥补第一、二支柱的不足，也能支持实体经济和资本市场发展。个人养老金市场化程度高，支持个人根据差异化养老保障需要和风险偏好选择不同产品以及投资额度，能有效弥补第一支柱和第二支柱在保障力度和覆盖范围方面的不足。另外，党中央和国务院多次提出鼓励中长期资金支持实体经济和资本市场发展，个人养老金的受益人通常还需要工作很长一段时间并且在退休后还有长时间的退休生活，这就决定了养老金的长期投资特性，能够增加长期投资资金来源，符合国家战略部署（见图4）。

发达国家经验和教训

美国

美国养老金体系可分为三支柱，第一支柱为联邦政府发起的强制性公共养老金计划；第二支柱为雇主发起的养老金计划，分为待遇确定型计划（Defined Benefit Plan，DB）和缴费确定型计划（Defined Contribution Plan,DC），上世纪80年代后，DC计划逐渐成为第二支柱的主流；第三支柱为个人养老金计划（IRA），运作模式包括账户模式和保险模式，其中账户模式资产占比超过90%。IRA账户资产规模2019年已达11万亿美元，在美国第三支柱占比近30%。

IRA计划和第二支柱雇主发起的养老金能够互换，提供了不同计划间转移的便利性。雇员如果提前从原雇主的养老金账户中支取，需要支付额外税收，IRA计划和雇主发起的养老金可以通过滚转存实现互换，雇员通过IRA账户作为中间账户，从而不用支付额外税收。

IRA账户给予了参与者较高的自由选择权，资金运用效率市场化程度高。美国监管层面对IRA账户资产的投资范围限制少，整体上自由程度高。上世纪70年代IRA体系成立初期IRA账户资产配置主要为银行存款等低风险资产，80年代后随着美国资产市场的发展和IRA账户受托机构的多元化，共同基金在资产配置中的占比逐渐提升，2000年后共同基金的占比上升到50%左右，股票、债券和ETF等其他资产的占比逐渐提升至40%以上，共同基金中目前国内外股票型基金占50%以上，资金运用效率市场化程度高。

德国

德国的养老金体系在2005年后被重新定义为三层次体系，第一层次为基本养老保险，包括法定养老保险和吕鲁普养老金，第二层次为补充养老金，包括企业养老金和里斯特养老金，第三层次为个人自发建立的养老金。本文重点以里斯特养老金作为借鉴。2000年前，德国的养老保障严重依赖于法定养老保险，随着人口老龄化加剧，法定养老保险面临着巨大远期压力，德国的劳工部长里斯特在2001提出了养老金体制改革的目标。里斯特养老金计划从2002年开始实施，由联邦金融监督管理局（BaFin）负责监管。

里斯特养老金计划的特点主要在于其较高的补贴力度。为了提高民众的参与度，德国政府在税收上给了较高的补贴政策，初始获得全额补贴的要求储蓄率为工资的1%，2008年后要求储蓄率提高到了4%。补贴分为参与者可选的直接财政补贴和间接补贴。直接财政补贴即每年固定的现金补贴，给予参与者及其子女（适合低收入群体）。间接补贴为税收抵扣优惠（适合收入较高的群体），将参加里斯特养老金计划的储蓄免征个人所得税。领取机制上，里斯特养老金只能在参与者62岁后才能开始领取（见表1）。

里斯特养老金产品包括保险合同、银行存款合同、基金合同和里斯特住房储蓄合同等多型产品，参与者可以根据自身需求进行选择，但由于德国国民的风险偏好较为保守，选择保险合同占比超过了65%。

里斯特养老金计划在发展过程中面临着参与度不及预期和整体收益率较低的问题。依靠较高的补贴政策，里斯特养老金计划参与人数初始增长较快，但后期增速明显放缓，覆盖人数不及预期，尤其是收入在尾部的家庭参与比例不到20%。里斯特养老金计划初衷是带来多元化的产品选择，但由于大多数人选择了稳健但收益率较低的保险产品，该计划存在保障力度不足的问题。

日本

日本的养老金体系为三个层次，第一层次是国民年金，参与对象是20岁以上的居民；第二层次是厚生年金保险，参与对象是所有工薪阶层员工和公务员；第三层次包括了待遇确定型计划（DB）和缴费确定型计划（DC）。DB计划由雇主为雇员建立，DC计划则分为雇主发起型DC计划和个人型DC计划（iDeCo），其中iDeCo是日本个人养老金最重要的组成部分，2020年3月末iDeCo的资产规模已达到2.1万亿日元。

日本政府2001年颁布了《缴费确定型养老金法案》，iDeCo计划也随之建立。iDeCo采用个人账户模式，由国民年金基金协会管理。iDeco起初针对对象主要包括在职雇员、个体经营者和自由职业者，2017年范围扩大至公务员和全职主妇等。iDeco的参与者每月缴费额度根据职业和是否参与其他养老计划等因素有所不同，通常在达到60岁就可以领取，另外iDeCo在雇员切换工作时，也可作为通道让雇员转移与企业相关的养老金。税收方面，iDeCo当期缴费可在税前扣除，投资收益也可免税，领取时征收个人所得税，但分期领取的金额还可以纳入公共养老金扣除科目实现税收优惠。

iDeCo提供的可选产品包括存款、保险和基金，2020年3月末占比分别为35.9%、18.0%和45.3%。从近年来的数据看，基金占比逐渐提升，保险占比明显下降，且基金中以股票型基金和混合型基金为主，展现出了iDeCo参与者相对愿意接受一定风险以实现养老金增值。

除iDeCo外，2014年日本政府推出NISA(个人储蓄账户)，在NISA中的投资所得均能在5年内免其所得税与资本利得税，每年缴纳上限120万日元。NISA推出后仅两年时间就达到988万户，规模达4.86万亿日元。2016年，日本进一步推出针对未成年人的Junior NISA (少年个人储蓄账户)，以鼓励提早开始储蓄。

路径建议

以居民社保卡管理平台为基础，加快发展个人养老金事业。目前我国第三支柱尚未建立统一的制度体系，未形成明确的市场参与机制和运行规则、产品及服务提供标准，税收政策引导力度尚不足，市场主体缺乏参与路径。现有试点的个人养老金产品（如个税递延养老产品和养老目标基金等）均以产品形式独立存在，在顶层未设置个人养老账户。从美国和日本等发达国家的经验看，建立具有唯一账号的个人养老账户是国际主流，有利于统筹规划，也能提高参与者的便利性，增强吸引力。建议我国个人养老金从产品制转向账户制，以“单一账户多个产品”的形式运营，搭建一个便捷的税收激励适度的个人养老金账户平台，个人账户进行养老筹划，各类养老金融产品在公平的税优和个人选择权约束下充分竞争。个人账户可以社保卡为基础建立，由信息数据相对较全的人社部门牵头，并完善政府公共平台建设，避免不同部门或不同平台多头建设造成资源浪费和沟通不畅。

打通第二三支柱体系，增强制度弹性并提升公平性。打通二三支柱体系的前提是建立个人账户制养老金，在此基础上可参考美国经验，允许在符合一定条件下将第二支柱年金基金和第三支柱养老金账户的资金互相转化，以及在待遇领取上建立一定的相关性。提升养老金制度的包容性，有利于增强第三支柱个人养老金的吸引力，并同时促进第二支柱的发展。另外，基于我国发达的金税系统，可以让二三支柱税收政策进行衔接，增加第三支柱税优总额，未参与年金计划的人员可在第三支柱养老金中享用年金计划税收优惠，增强制度弹性并提升公平性。

在风险可控的前提下，丰富个人养老金产品池，给予参与者足够的选择权。目前我国针对养老目的专属产品种类较少，建议在个人账户制养老金下，由人社部或者成立养老金管理协会负责准入审核，允许符合条件的各类金融机构为客户提供更加多样化选择，投资渠道更加丰富。对于个人养老金的参与者，可以提供默认投资和自主选择投资两种方案，允许个人根据各自风险偏好和保障要求选择与之相匹配的产品类型，让参与者更深入参与个人养老金运作，并促进产品提供机构市场化竞争。在提供个人选择权的同时，也需要做好风控措施，例如对不同产品做好风险等级分类和明确的风险提示。

加强投资者教育工作，促进个人养老金长期健康发展。个人养老金积累是长期过程，是持久战不是速决战。一方面，监管部门在机构和产品准入方面严把关，排除与个人养老金资金属性不匹配的产品，营造良好的市场生态；另一方面，监管部门与管理机构共同做好投资者教育工作，加强个人养老金产品的投资纪律、规律特征宣导，推动个人养老金的参与者更充分理解其长期的养老保障功能，引导其结合自身特点选择适合的个人养老产品，共同推动个人养老金市场的长期健康发展。

（胡伟益单位系中国人民养老保险有限责任公司；王尘单位系兴业证券股份有限公司）